چهارشنبه 1390/08/25

قانون مدیریت خدمات کشوری در آیینه حقوق اداری

مقدمه :

در دهه های اخیر شاهد تحقیقات گسترده و بحث و گفتگوی مستمر میان اندیشمندان مدیریت دولتی در باره بهترین شیوه و راهبرد برای تجدید حیات و نوآفرینی فرآیندهای مدیریتی در سازمان های دولتی بوده ایم . انتخاب چارچوب های جدید مدیریتی به تناسب فرهنگ و قانون اساسی کشورها به گونه ای که تسهیل کننده سیاستها و اقدامات توسعه ای باشد برای همه کشورها و بویژه کشورها در حال توسعه نه فقط یک هدف بلکه یک ضرورت اجتناب ناپذیر می باشد .

تحلیل مولفه ها و نقش و کارکرد دولت در سند چشم انداز 20 ساله ایران بیانگر این واقعیت است که دولت با ساختار قاعده مند و منعطف و با بهره گیری از نیروی انسانی متعهد و توانمند باید نقش تامین کننده کالای عمومی و شریک در عرضه کالای ممتاز – ضابطه گذار – ثبات بخش – عدالت گستر و ناظر هدایت گر را در عرضه تحولات کشور ایفا نماید سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری و تجارب نوین بشری – استقرار دولت شایسته را در چارچوب مدیریت گرایی و حداقل سازی نقش تصدی گری به عنوان یکی از راهبردهای اصلی تحول در بخش دولتی کشور هدف گرفته است .بررسی وضعت موجود در نظام اداری کشور بیانگر اشکالاتی است که از آن جمله می توان به عدم تفکیک حوزه های حاکمیتی از تصدی گری و فقدان روحیه نوآوری و عدم تعیین مناسب نقش سیاست گذاری و برنامه ریزی و نظارت دولت و فقدان یک نظام ارزیابی عملکرد جامع و مستمر و نتیجه گرا و بی عدالتی در نظام پرداخت شاغلان و بازنشستگان و عدم استفاده جامع و فراگیر از فناوری اطلاعات و عدم توجه به حقوق مردم در مواجهه با نهادهای دولتی – ابهام در نظام ارتقای مدیریت و فراگیر نبودن قوانین و عدم تناسب نظام پاداش با عملکرد را اشاره کرد .

چنین وضعیتی مسئولان کشور را در سالهای اخیر بر آن داشت تا تدوین قانونی جامع برای حل مشکلات نظام اداری را در دستور کار خود قرار دهند قانونی که بتواند بصورت یکپارچه تمام عوامل موثر را شناسایی کرده و بر آن اساس راه حل های مناسبی را با در نظر گرفتن مفاهیم فرهنگی و دینی و ملاحظات ملی و با بهره گیری از نظریه های نوین مدیریتی و تجارب مفید سایر کشورها ارائه کند برای دستیابی به این هدف اولین مصوبه مجلس هفتم الزام دولت به تهیه لایحه مناسب بود دولت وقت لایحه مدیریت خدمات کشوری را در تاریخ 20/2/ 84 تهیه و جهت تصویب به مجلس محترم ارائه نمود لایحه مذکور پس از برگزاری چندین نشست تخصصی در کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه و جلسات کارشناسی متعدد – براساس نظرات طیف وسیعی از متخصصان دانشگاهی و مسئولان و کارشناسان اجرایی بازنگری شد و پس از تصویب نهایی مجلس و تایید شورای نگهبان در تاریخ 24/7/86 برای اجرا به رئیس جمهور ابلاغ شد .

ساختار اول لایحه ای که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی وقت ( معاونت توسعه مدیریت و منابع انسانی ریاست جمهوری امروز ) تنظیم شده بود بر دو الگوی نظری حکمرانی خوب و مدیریت دولتی نوین استوار بود و بر حاکم ساختن قاعده بازار آزاد بر بخش عمومی تاکید داشت  صاحب نظران دانشگاهی شرکت کننده در کارگروه تخصصی بررسی لایحه مدیریت خدمات کشوری پیرامون این نظریه اتفاق نظر داشتند که این دو الگو نسخه صندوق بین المللی پول است که در برخی از پیش فرضها و اصول تعارضهای باهم و با اقتضائات کشورمان دارند و به کارگیری تواما"آنها آثار و پیامدهای نامطلوبی را در فرآیند اجرا در پی خواهد داشت .به عنوان مثال حکمرانی خوب بر عدالت محوری تاکبد داری و الگوی مدیریت نوین دولتی بر کوچک شدن اندازه دولت – که این موضوع بدون در نظر گرفتن بعضی ملاحظات ارزشی و انقلابی – بومی و فرهنگی و مبانی قانون اساسی نحوه ارائه خدمات دولتی را متاثر می سازد و ممکن است در برخی مناطق کشور که امکان نظارت کمتری از سوی دولت وجود دارد منجر به کاهش سطح کیفی و کمی خدمات عمومی شود . در واقع برای تدوین یک نظام حقوق اداری منسجم از یک سو تمامی اجزا و عناصر نظری و ایده های بنیادی باید بصورت نظام مند به هم پیوسته و وابسته باشد و از سوی دیگر به تاثیر متقابل متغیرهای ملی و قانونی و بومی و فرهنگی بر نظام اداری باید توجه جدی شود .

در نهایت کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه و کارگروه تخصصی ضمن بررسی دقیق مواد لایحه و مطرح کردن ملاحظاتی که بر بعضی از آنها در بالا اشاره شد بر این نکته تاکید کرد که برای ایجاد تحول در نظام اداری باید یک مدل بومی طراحی کرد که ضمن توجه به تجارب روز دنیا – مقتضیات فرهنگی و اجتماعی کشور را در نظر داشته باشد . کارشناسان بر این نکته تاکید داشتند که اصول حاکم بر قانون اساسی و اقتضائات ملی و بومی ایجاب می کند که مبنای تنظیم لایحه – تحقق دولتی به اندازه متناسب باشد و رویکرد مدیریت دولتی با محوریت اصل عدالت – سیاست گذاری و هدایت و نظارت دولت جایگزین رویکرد قبلی یعنی مدیریت دولتی با  کاربرد قواعد بازارشود . در همین راستا به نظر می رسد که تلاشهای صورت گرفته تا نقش و وظایف دولت در امور حاکمیتی را با توجه به ملاحظات اجتماعی و سیاسی در چارچوب قانون اساسی و سند چشم انداز و سیاستهای ابلاغی مقام رهبری در زمینه اصل 44 قانون اساسی  لحاظ نمایند و این از منطوق قانون کاملا" بارز است  

حال سئوال اینجاست که : 1-آیا قانون مدیریت توانسته جامع ومانع باشد و مزایا و معایب آن چیست ؟

2-      نوع آوری های قانون مدیریت خدمات کشوری چیست ؟

3-      آیا قانون مدیریت توانسته است چالشهای قانون قبلی ( نظام هماهنگ سال 70) را پوشش دهد ؟

 

با توجه به مفاهیم و ارزشهای اسلامی و اصولی که در قانون اساسی بر آنها تاکید شده است به اصل عدالت در فصول مختلف قانون مدیریت از جمله در نحوه انتخاب کارمندان – انتصاب ها – پرداختهای پرسنلی – بازنشستگی و تامیتن اجتماعی و تامین و تضمین حداقل نیازهای مادی نیروی انسانی توجه شده . در مجموع بنظر میرسد به توجه به اصلاحاتی که در لایحه صورت گرفته و تا به امروز که بعنوان قانون در منصه عمل می باشد الگویی انتخاب گردیده که بیشترین تناسب را با جامعه ایران دارد .

قانون مدیریت خدمات کشوری در 15 فصل و 128 ماده به تصویب مجلس رسید که در فصول مختلف آن با رویکردی جامع به موضوع نقش راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت و ساختار سازمانی دستگاهها و چارچوب مدیریت منابع انسانی دستگاههای دولتی – الگوی جدید حقوق و مزایای کارکنان – نظام ارزیابی و مدیریت عملکرد – تامین اجتماعی و بازنشستگی توجه شده است .شالوده و شاکله اصلی این قانون بر عناصر و محورهای قرار گرفته که مهمترین آنها عبارتند از

1-      تاکید بر نقش دولت در تامین کالای عمومی و مسئولیت در تامین کالای ممتاز و نیز نقش توسعه دولت و نقش عدالتخواهانه و هدایتگرانه آن

2-      تاکید بیشتر بر کنترل ستاده های سازمان های دولتی در راستای افزایش بهره وری ( ماده 13 )

3-      کاهش هزینه ها و افزایش کیفیت کالا و خدمات ( تبصره 2 ماده 13)

4-      تاکید بر انضباط و صرفه جویی بیشتر در استفاده از منابع

5-      تعیین و استقرار استانداردها و سنجه های عملکرد و مدیریت مبتنی بر عملکرد ( بند 2 ماده 16)

6-      تعیین نقش سیاست گذاری – برنامه ریزی و نظارت دولت ( بند الف ماده 8)

7-      برقراری عدالت و تامین اجتماعی ( بند ب ماده 8)

8-      ترویج اخلاق و فرهنگ و مبانی اسلامی و صیانت از هویت ایرانی و اسلامی ( بند زماده 8)

9-      ایجاد وحدت و یکپارچگی در قوانین و مقررات مدیریت بخش دولتی ( تبصره 1 ماده 13)

10-  تبیین رابطه سه جانبه حاکمیت – مردم – کارکنان بر اساس ارزشهای اسلامی و قانون اساسی ( مفاد ماده 25)

11-  توانمند سازی و کارآمدسازی کارکنان با حفظ کرامت انسانی آنان ( ماده 58)

12-  کاهش تصدی ها در چارچوب مناسب سازی اندازه دولت و پویایی ساختار و تشکیلات با رویکرد توسعه عدالت محور ( ماده 15)

13-  استقرار سازو کارهای نوین مدیریتی در هدایت و راهبری سازمان ها ( قیمت تمام شده – مشتری گرایی – نتیجه گرایی و .....)

14-  توسعه مشارکت بخش خصوصی و گسترش ظرفیت جامعه در اداره امور کشور .( تبصره 3 ماده 13)

در شرایطی که ضرورت تغییر در نظام اداری ایران بر کسی پوشیده نیست قانون مدیریت خدمات کشوری فرصت مغتنمی را فراهم آورده تا ارائه خدمات عمومی به دست دولت در مسیر جدیدقرار گیرد این قانون به خاطر نواندیشی ها و جامعیتی که دارد بیانگر رویکردی بنیادین است که برای نخستین بار در ساختار بوروکراسی ایران به کار گرفته می شود تا انشاالله روابط و هنجارهای نظام اداری کشور را دگرگون سازد و چارچوب راهبرد تحول در مدیریت بخش دولتی را تعیین کند . البته باید توجه داشت که تحقق راهکارهای این قانون به برنامه ریزی یکپارچه و فراگیر در سطح کشور نیاز دارد و عزم ملی در تمام سطوح را می طلبد . همچنین دقت نظر و سرعت عمل در تنظیم و ابلاغ آیین نامه های اجرایی و کنترل و آزمون مستمر نتایج اجرای موثر و موفقیت آمیز قانون مدیریت خدمات کشوری را تضمین خواهد کرد در عین حال این قانون برای اجرای آزمایشی به مدت 5 سال به تصویب رسیده تا عیوب و نواقص آن در مسیر اجرا روشن شده و برای رفع آن ها اقدام شود این مهم جز با نقد موشکافانه اهل نظر در جریان اجرای آن میسر نخواهد شد .

 

با این توضیحات به نظر میرسد برای رسیدن به پاسخ سئوالات مطرح شده بایستی مواد آن را بصورت جداگانه و مهم مورد بررسی قرار داد :

فصل اول : تعاریف

 

قانون مدیریت در ماده 1و 2 و 3 و 4 خود چهار تعریف را بدست میدهد که از این پس تمام وزارتخانه ها و موسسات عمومی و ...... بایستی در این چهار ماده تجمع یابند. در قوانین قبلی این طور نبود . در ماده 3 ق . محاسبات عمومی کشور مصوب 1366"موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی بود که بموجب قانون ایجاد و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می شود و عنوان وزارتخانه ندارد " و این تعریف جامع نیست و مشخصات موسسه دولتی را معین نمی کند و تنها حسنی که این تعریف داشت این بود که موسسه دولتی مستلزم تصویب قانون بود . اما قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386این حسن را داشته است که تا حدودی تعریف کامل وجامعی ارائه دهد و بیان میدارد " موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که بموجب قانون ایجاد شده یا می شود و با داشتن استقلال حقوقی بخشی از وظایف و اموری که بر عهده یکی از قوای سه گانه و سایر مراجع قانونی می باشد انجام می دهد ." ذیل همین ماده یک تعریف کلی تری ارائه می دهد " کلیه سازمانهای که در قانون اساسی نام برده شده در حکم موسسه دولتی شناخته می شود " بنابر این تعریف جدید هم جامع است  زیرا که نهادهای زیر نظر مقام معظم رهبری را هم شامل می شود و این برای بحث نظارت مجلس و چگونگی و حسابرسی خیلی ارزش دارد چرا که همه بایستی تحت حاکمیت قانون باشند و بتوانند مورد نقد و حسابرسی قرار گیرند و مسئله را از حالت کدخدامنشی حل کردن خارج می کند و همه را به حاکمیت قانون دعوت  می کند و استثنا پذیر هم نیست .در این تعریف دولت به مفهوم عام کاربرد دارد . مورد و فایده دوم که می توانیم از این تعریف ارائه دهیم این است که در قانون جدید واژه " می شود " آورده شده و با توجه به رویکرد قانون مدیریت که بر مبنای مدیریت دولتی نوین می باشد شاید خواسته با این واژه بعدا" سازمان جدیدی را به رویکرد خدمات عمومی جدید که در قالب سایر موسسات دولتی قبلی نیست ایجاد نماید چرا که در حقوق اداری ایران می توان گفت که مفهوم خدمات عمومی یک مبنای وجود دستگاه دولتی شناخته شده چرا که در قانون اساسی ایران وظایفی بر عهده دولت قرار داده شده است که جزءخدمات عمومی است و دولت موظف است که آن را برای افراد جامعه تامین نماید ( اصل سوم قانون اساسی ) و با این واژه " می شود " براحتی میتواند دستگاه دولتی در قالب موسسه دولتی برای رفع نیاز و جور شدن با شرایط جهان امروز تاسیس نماید و این از مزایای قانون مدیریت است .

در ماده 1 قانون مدیریت آمده وزارتخانه را تعریف کرده " وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق .........و بموجب قانون ایجاد و توسط وزیر اداره می گردد . این تعریف جامع نیست زیرا موردی که به هر علتی وزارتخانه توسط وزیر اداره نمی شود و بجای وی سرپرست تعیین گردیده پیش بینی نکرده است .

در ماده 4 ق مدیریت تعریفی از شرکت دولتی داده و گفته است که شرکت دولتی یک بنگاه اقتصادی است که بموجب قانون ایجاد و بیش از 50%از سرمایه آن دولتی است و در تبصره های آن هم مواردی را قید نموده است . اما در ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور م 1366 شرکت دولتی دارای تعریف خاص خود بوده و علت تاسیس آن هم علت تاریخی و عامل اقتصاد داخلی و دلایل استراتژیکی و مداخلات اجتماعی و سیاسی بوده است اما در قانون جدید بیان نموده که شرکت دولتی برای انجام قسمتی از تصدی های دولت بموجب سیاستهای کلی اصل 44 ق . ا . ابلاغی از سوی مقام رهبری جزء وظایف دولت محسوب میگردد . در این تعریف بازخورشرکت دولتی هماهنگ شدن با برنامه های میان مدت توسعه و سیاستهای سند چشم انداز می باشد و بنظر میرسد این امر تا حدودی مطلوب باشد .

 در ماده 8 و 9 و 10 و 11 قانون مدیریت تعاریفی نموده که قابل بررسی می باشد : در ماده 8 آمده امور حاکمیتی را تعریف کرده و گفته " آن دسته از اموری هستند که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور شود و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره مندی از این نوع خدمان موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی شود " از قبیل .....

این تعریف دارای سه گزاره است که در دو گزاره اول تعریف خاصی بدست نمی دهد و در تعریف سوم بنظر میرسد منفعت عمومی را خوب نشانه گرفته است .

تقسیم بندی در مواد فوق به اعمال حاکمیتی و اعمال تصدی گری در ایران چندان درست تقسیم نشده است همچنانکه اعمال اداری از اعمال سیاسی دارای تقسیم بندی درستی نیست و این عدم تعریف و تقسیم دقیق باعث گردیده که این دو عمل اداری چنان در هم تنیده شده اند که امکان جداسازی آنها وجود نداشته باشد . اعمال حاکمیتی تعریف شده در ماده 8 بسیار گسترده و وسیع می باشد و این عیب قانون گذاری است . اعمال حاکمیتی با توجه به سیاستهای نظام که حرکت به سمت اصل 44 ق . اساسی است بایستی محدود باشد و این دایره اش باید محدود باشد .و بایستی اعمال حاکمیتی به اعمال سیاستگذاری و قانونگذاری و نظارت ( قضایی ) بسته شود و لا غیر 

دولت هم اگر اعمال تصدی را انجام می دهد بایستی برای انجام دادن آن دو عنصر موقت بودن و ضروری بودن را لحاظ نماید و پس از رفع این دو عنصر بایستی اوضاع به حالت سابق در آید .

نکته دیگر که به عنوان یک ایراد بر قانونگذار در بند ز ماده 8 وارد است بیان داشته که " ترویج اخلاق و فرهنگ و ...." و اتفاقا" آن را ذیل امور حاکمیتی آورده متاسفانه در ایران حقوق با اخلاق اشتباه گرفته میشود .

فصل دوم : راهبردها و فناوری انجام وظایف دولت

در این فصل که از ماده 13 تا 24 قانون مدیریت را شامل می باشد به نوعی میخواهد در راستای اصل 29 و 30 و 44 قانون اساسی حرکت کند و به نظر میرسد به مقوله کوچک سازی دولت وتمرکز زدایی و تا حدودی خصوصی سازی حرکت می کند اصولی که می توان از این مواد استخراج کرد همان موارد می باشد و لاغیر .بر مبنایی رویکرد نوین علم مدیریت یک سازمانی در صورتی موفق می شود که به انتظارات مردم در قالب اهدافش جامعه عمل بپوشاند . استقرار نمودن نظام یکپارچه مدیریت عملکرد امروزه به عنوان یک شاخص توسعه یافتگی جامعه محسوب شده بر همین اساس در فصل دوم دستگاههای اجرایی موظف شده اند به منظور افزایش بهره وری و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول و کنترل مراحل کار و عدم تمرکز در تصمیم گیری ها و افزایش کیفیت کار مدیران اقداماتی را بشرح بندهای ماده 16 ق . م  .خ بعمل آورند و در تبصره 3ماده 24 نیز اهرم نظارت را پیش بینی نموده است آنچه که میتوان از منطوق این مواد استنباط کرد عبارت از :

1-      اصل حاکمیت قانون و هدفمند شدن مشارکت مردم

2-   حمایت از کارمندان رسمی و ثابت دستگاه اجرایی که تماما" یا بخشی از وظایف آنها به بخش غیر دولتی واگذار می شود . چون این امر جزء حقوق مکتسبه بوده چرا که از مفاد تبصره 3ماده 21 مشخص است

3-      تقویت و نقش و جایگاه دولت در هدایت و نظارت .

4-      بسترسازی و زمینه سازی ارتقاء کارایی و عدالت در سیستم اداری

5-      اعطای اختیارات لازم به مدیران برای بهبود عملکرد سازمان

اما عیب کار اینجاست که کشور ما یک کشور بسیط است و واگذاری و اعطای اختیارات لازم به مدیران و عدم تمرکز اداری به نظر نگارنده دارای چنان جایگاهی نیست مثلا" در بحث اعطای اختیارات لازم به مدیران این بحث مطرح می شود اما این اختیارات بسیار محدود است و علاوه بر آن فقط شامل مدیر ارشد استان ( استاندار ) می باشد که آن هم در قالب برنامه های 5 ساله یک سری اختیارات داده می شود و دارای محدودیت زمانی هم خواهد بود . در بحث عدم تمرکز اصلا" داریم برعکس عمل می کنیم و نهادهای مثل شهرداری را آنچنان اختیارات از او سلب نموده ایم و بسمت تمرگز گرایی سوق داده ایم که مسبوق به سابقه نبوده و رویه اجرایی قانون مدیریت که عملا" از 88 اجرایی گردیده این را نشان میدهد که تاحدودی تراکم زدایی گردیده ولی تمرکز زدایی انجام نگرفته . در حقوق اداری معمولا" این دو واژه از سوی قانون گذار عادی به یک معنا بکار بده میشود در حالیکه این دو مفهوم کاملا" جدا از همدیگر می باشند .

فصل سوم و چهارم و پنجم : حقوق مردم و ساختار سازمانی و فن آوری اطلاعات و خدمات اداری :

از ماده 25 تا ماده 40 اصول بسیار جدیدی در رابطه با حقوق مردم وجود دارد که در صورت تحقق یافتن آن گره از مشکلات اجتماعی مردم و همچنین رضایت بخشی آنها را فراهم می کند :

در ماده 25 می گوید مدیران و کارمندان دستگاه اجرایی خدمتگزار مردم هستند. این خیلی مهم است که قانون گذار به صراحت امر مسئله را بیان داشته در واقع به نوعی می خواسته بیان کند که ما در یک نظام مردم سالار زندگی می کنیم و حکومت ما مردم سالار است . اصولی که میتوان از دل این مواد بیرون کشید عبارت از: 1-  حفظ کرامت و احترام گذاشتن مردم 2- آشنایی مردم با حقوق و تکالیف خود در تعامل با دستگاههای اجرایی 3 تامین حقوق مردم .

ماده 26 اصل بسیار خوبی را بیان داشته و مقرر داشته : " دستگاه های اجرایی مکلفند مردم را با حقوق و تکالیف خود در تعامل با دستگاههای اجرایی آشنا نموده و ............................... اطلاعات لازم را در اختیار مردم قرار دهند " این ماده در راستای یکی از اصول بنیادین قانون اساسی و بند 2و 3و 10 اصل 3 ق . اساسی و اصل 30  نیز می باشد و بنظر می رسد یک نوع شجاعت قانونی و بدعت قانون گذاری بحساب آید .و حتی در ماده 28 ق . م خ به منظور حفظ این اصل شناخته شده اهرم خوبی را پیاده نماید .

در ماده 27 هم به اصل تساوی شهروندان در استفاده از خدمات اداری تاکید دارد و این یکی از اصول مسلم حقوق اداری می باشد و اهرم نظارتی مواد 25 و 26 و 27 را قانونگذار در ماده 28 بخوبی نشانه گذاری کرده است و در این ماده دولت را مکلف به ارزیابی عملکرد کارکنان خود در قبال مواد یاد شده دانسته و به نوعی انتصاب و ارتقا را منوط به رعایت پارامترهای اعلامی نموده است که این خیلی مهم است و نشان دهنده توجه قانونگذار به مردم و تساوی شهروندان می باشد .

در فصل پنجم موادی آمده که دولت را به سمت دولت الکترونیکی سوق داده و در ماده 36 دستگاههای اجرایی موظفند فرآیندهای مورد عمل و روشهای انجام کار خود را با هدف افزایش بهرووری نیروی انسانی و کارآمدی فعالیتها نظیر سرعت – دقت و............ بر اساس دستورالعمل تنظیم و ............. مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد " در این ماده اصول بسیار زیادی در قالب یک ماده بیان گردیده است و همچنین به استناد سایر مواد پیش روی این ماده دولت الکترونیکی و خدمات الکترونیکی را به شهروندان معرفی نموده است .

به نظر میرسد نفس عمل قانونگذار صحیح است اما سئوال اینجاست که درنظام اداری  ایران بستر این امر فراهم می باشد ؟ به نظر میرسد با عنایت به اجرای قانون بطور عملی از دو سال قبل تاکنون این امر محقق نشده و یا اگر شده آهنگ بسیار کندی دارد و حتی تا حدودی قانون گریزی هم وجود داشته است چون که طبق ماده 38 تکلیف را مشخص کرده و پایان سال 87 را بعنوان لیست ارائه این گونه خدمات از ناحیه دستگاههای اجرایی دانسته این در حالیست که خود قانون عملا" از ابتدای 1388 اجرایی و عملی گردید .

به نظر میرسد نتایجی که از فصل پنجم می توان انتظار داشت : 1- کاهش مراجعه مردم به دستگاههای دولتی و جلوگیری از اتلاف وقت شهروندان – 2- کاهش هزینه های اداری ( ماده 39) 3- ارتقای سطح کیفیت خدمات به مردم و جلوگیری از تنش اداری 4- تمرکز نمودن اطلاعات مردم در یک پایگاه واحد و سرعت و سهولت در دسترسی به این اطلاعات .   

فصل ششم و هفتم : ورود به خدمت و استخدام :

در عصر کنونی با توجه به تحولاتی که در علم مدیریت و حقوق و سایر علوم مربوط به انسان رخ می دهد بر یک نظام استخدامی اصولی کلی بایستی حاکم باشد از جمله اصل برابری شغلی و حقوق مساوی برای کار مساوی و لیاقت و شایستگی و وجود امنیت شغلی و اصل حق دفاع از حق شغلی و اصل انضباط اداری و اصل استمرار و توسعه آموزشی کارکنان .

حال سئوال این است که آیا این اصول در قانون مدیریت خ کشوری به نحوی نمایان هستند ؟ خوشبختانه قانون جدید از فصل ششم تا یازدهم و همچنین در قسمتی از فصل پانزدهم به موضوع اشتغال عمومی پرداخته است و قدر کم در تئوری هیچ کدام از موضوعات مطروحه در یک قانونگذاری مترقی را مورد غفلت قرار نداده است .در بحث اشتغال اولین موضوع مهم " ورود به خدمت " است که قانونگذار در فصل ششم به آن پرداخته و در ماده 41 این موارد را بیان می کند سپس در ماده 42 شرایط عمومی استخدام در دستگاههای اجرایی را بر می شمارد مخصوصا" بندهای الف و و پیش بینی می کند آنجا که در بند الف بیان می دارد " داشتن حداقل سن 20 سال تمام و حداکثر 40 سال برای استخدام رسمی  و برای متخصصین با مدرک تحصیلی دکترا 45 سال " وبند و" دارا بودن مدرک تحصیلی دانشگاهی و یا مدرک همتراز "

در ماده 42 در دو بند یاد شده تغییر و تحولی را نسبت به قانون استخدام قبلی نشان می دهد حداقل سن استخدام در گذشته 18 سال تمام و حداکثر آن 40 سال بود ( بند الف ماده 14 ق . ا . کشوری ) همچنین در قانون سابق دارا بودن مدرک دانشگاهی که به معنای داشتن حداقل مدرک کاردانی است شرط نشده بود . این ماده یک اصل استخدامی بالا را پوشش می دهد و آن بحث لیاقت و شایستگی که قطعا" یکی از مولفه های آن داشتن مدرک دانشگاهی است .

در ماده 4 قانون استخدام کشوری سابق به جای تعریف انواع استخدام مستخدمین دولت را به دو دسته رسمی و پیمانی تقسیم نموده بود البته در اصلاحات بعدی افرادی تحت عنوان روزمزد و حکمی و خرید خدمتی مشغول بخدمت شدند و حتی رسمی گردیدند و ضابطه خاصی واقعا" وجود نداشت .در حال حاضر مواد 45 تا 54 تحت عنوان کلی استخدام انواع استخدام و تبعات آن را پیش بینی نموده است : و مقرر می دارد " استخدام رسمی برای تصدی پست های ثابت در مشاغل حاکمیتی و استخدام پیمانی برای پستهای سازمانی و برای مدت معین " البته منظور از پست سازمانی در اینجا پست های موقت است . نکته دیگر اینکه استخدام پیمانی برای مدت معین است اما اینکه این مدت به چه دوره زمانی گفته می شود و حداکثر آن چه میزان است قانون مشخص نکرده است .

در خصوص بحث استخدام پیمانی دو نکته نباید غافل بود یکی اینکه سن کارمند پیمانی در انتهای مدت قرارداد استخدام نباید از 65 سال و تخصصی 70 سال تجاوز کند و دیگر اینکه محل خدمت و شغل مورد تصدی در " پیمان نامه" مشخص می شود . ( تبصره 3 و 4 ماده 45 ) نکته قابل توجه اینکه قانونگذار در ارتباط بامستخدم پیمانی به جای عبارت قراردادی از واژه " پیمان نامه " استفاده می کند که در حقوق استخدامی اصطلاح غیر متعارفی می باشد .

در خصوص استخدام رسمی قانونگذار طی یک دوره آموزشی سه ساله را لازم می شمارد تا در آن مدت از لیاقت و علقه به کار و نوآوری و روحیه خدمت به مردم و ذعایت نظم و انضباط اداری کارمند اطمینان حاصل کند او باید امتیازات لازم دوره های آموزشی و نیز تایید گزینش را را کسب نماید .بنابراین بسیاری از اصول استخدامی از جمله اصل انضباط اداری و توسعه آموزشی را هم می توانیم استخراج کنیم ( ماده 46 )

در خصوص اصل برابری شغلی و حقوق مساوی می توان این اصل استخدامی را در ماده 44 ق مدیریت دید آنجا که بایستی افراد شرکت کننده در امتحان عمومی شرکت کنند و به طور عمومی هم آگهی استخدام نشر آگهی می گردد .

بحث دیگری که می توان در این حیطه بررسی کرد به نظر می رسد قانون مدیریت در بحث استخدام دایره تبصره ها و شرایط آن تا حدودی وسیع است و تا حدودی تبعیض وجود دارد از جمله تبصره 3 و تبصره 4 و 5 می باشد حال هر چه می خواهد مبنای این تفکر قانون گذار باشد این امر با تساوی شهروندان و اصل برابری شغل در تضاد می باشد و نارضایتی عمومی را با توجه به مشکلات موجود بعمل می آورد ..

نکته دیگر که در اینمورد وجود دارد تبصره 2 ماده 48 می باشد در قانون قدیم در ماده 20 قانون استخدام کشوری افرادی که بدین صورت به استخدام رسمی پذیرفته نمی شدند تا یکسال از تاریخ برگزاری حق شرکت مجدد در مسابقات ورودی استخدام رسمی را برای همان شغل نداشتند اما قانون مدیریت حقوق اجتماعی و حق تمتع مجدد را در همان دستگاه اجریی را تا آخر بسته است و به نظر نمی رسد این امر منطقی باشد .

ماده 54 حاوی نکات مثبت و نو می باشد جایی که بیان می دارد " به منظور استقرار نظام شایستگی و ایجاد ثبات در خدمت مدیران دستگاههای اجرایی موظفند اقدامات ذیل را انجام دهند ................. و این ماده یکی دیگر از اصول استخدام که استمرار می باشد را مد نظر قرار داده است .

در ماده58  و56نیز یکی دیگر از اصول حقوق اداری استخدام که بحث آموزش و توانمندی است بنحوی بازگو نموده است و مواد فصل دوازدهم ق . م خدمات کشوری تحت عنوان حقوق و تکالیف کارمندان تنظیم شده است که در آینده بحث می شود .

با جمیع جهات در بحث استخدام می توان گفت که قانون مدیریت توانسته بسیاری از اصول حقوق اداری و مدیریتی استخدام را مورد شناسایی قرار دهد هر چند که کامل هم نیست اما بهر حال این قانون یک گام به جلو می باشد .

فصل دهم : نظام حقوق و مزایا :

حقوق و مزایای کارکنان در مواد 65 تا 69 پیش بینی گردیده است که براساس آن نظام پرداخت کارمندان بر اساس عوامل شغل و شاغل و ویژگی های دیگری است که قانونگذاردر مواد آتی مطرح نموده است . امتیاز حاصل ازنتایج ارزشیابی همه عوامل و ویژگی های " ضرب در ضریب ریالی " مبنای تعیین حقوق و مزایای کارمندان قرار می گیرد ( ماده 64) این ضریب با توجه به شاخص هزینه زندگی هرساله ضمن لایحه بودجه پیش بینی و به تصویب مجلس می رسد ( تبصره ماده 64)

اما آیا این امر واقعی است شاخص هزینه زندگی تعریف دقیقی ارائه نشده و علاوه بر آن بر اساس قانون مدیریت بایستی این شاخص متناسب با نرخ تورم اعلامی از سوی مرکز آمار ایران یا بانک مرکزی باشد در حالیکه عملا" اینطور نیست و مجلس اختیار این امر را به خود دولت ارجاع می دهد و دولت بر اساس تصمیم خود که فراقانونی !!!!است عمل می کند .

قانونگذار سپس در خصوص جداول موضوع ماده 65 تصویب آیین نامه را توسط هیات وزیران پیش بینی می کند راجع به فوق العاده ها و مزایای شغلی می دانیم که در قانون سابق کشوری ( مواد 38تا 43 ) موارد متعددی را پیش بینی کرده بود قانون جدید همان موارد را با تغییرات اندکی پذیرفته است وفق ماده 68 تحت شرایطی فوق العاده های جدیدی را نیز برای کارمندان قابل پرداخت می داند به عنوان مثال در بند 9مبالغی تحت عنوان اضافه کار – حق التحقیق و حق التدریس و حق الزحمه و .... نموده است در این بند اشکال نگارشی که وجود دارد زیرا قانونگذار در ذیل آن آورده مجموع مبالغ قابل پرداخت تحت عنوان اضافه کار و حق التدریس به هریک از کارمندان نباید از حداکثر 50% حقوق ثابت و فوق العاده های وی تجاوز نماید " بهتر بود قانون گذار برای جلوگیری از ابهام -همه موارد پیشین را تکرار می کرد یا به عبارت " تحت عناوین فوق الذکر " از اطناب جملات خودداری میکرد .

نهایتا" قانونگذار طی ماده 76 تکلیف حداقل و حداکثر مزایای مستمر شاغلین و ... را هر سال منوط به تصویب هیت وزیران دانسته و با فرض اینکه همه ضوابط عدالت استخدامی و رفاهی در ترتیبات این قانون لحاظ شده در ماده 78 تاکید بر صرفه جویی هزینه ها نموده است به طور کلی حقوق و مزایای که سابقا" بر اساس نظام طبقه بندی تعیین می شد طبق قانون جدید مبتنی بر یک نظام ارزشیابی است

آنچه تاکنون بیان شد به حقوق مادی و مزایای مالی کارمندان مربوط می شود علاوه برآنها کارمندان دولت از حقوق غیر مادی از جمله مرخصی ها می توانند در انواع آن استفاده کنند .

ماده 88 قانون مدیریت خدمات کشوری حاوی نکته ظریفی است که مسبوق به سابقه نبوده است آنجا که بیان میدارد " کارمندان دستگاههای اجرایی در انجام وظایف و مسئولیتهای قانونی در برابر شاکیان مورد حمایت قضایی می باشند و دستگاههای اجرایی مکلفند به تقاضای کارمندان برای دفاع از انجام وظایف آنها با استفاده از کارشناسان حقوقی یا گرفتن وکیل از کارمندان حمایت قضایی نمایند . "

ماده 89 که برخورداری از حقوق یکسان رابرای کارمندان در مورد استفاده از تسهیلات و امتیازات و انتصاب به مشاغل سازمانی پیش بینی می کند در واقع اصل عدالت استخدامی را بیان و مورد تاکید دارد

نکته برجسته و جسورانه ای که قانون مدیریت خ کشوری دارد در راستای هماهنگ نمودن ماده 94 با اصل 141 قانون اساسی است که وضع گردیده و متضمن اصل ممنوعیت تعدد مشاغل است . البته ساختار ماده قانونی خالی از ایرا د نمی تواند باشد چرا که وقتی قانونگذار استثنا آن را هم بطور موقت می پذیرد برای مدت 4 ماه و انجام این پست و اداره کردن آن بدون دریافت مزد عادلانه به نظر نمی رسد . ممنوعیت تعداد مشاغل یکی از اصول حقوق عمومی است که اغلب کشورها پذیرفته اند و در قانون اساسی خود پیش بینی نموده اند

با توجه به سایر مواد مندرج در قانون مدیریت بطور خلاصه ویژگی ها و نوآوری هایی که می توان استنتاج کرد بشرح ذیل می باشد :

نتیجه گیری : مزایا :

1-   استخدام کارمند دولت بر اساس کارایی و بر اصول عدالت استخدامی صورت می گیرد هدف ایجاد یک نظام جامه استخدامی در بخش دولتی است نظام پرداخت دولت نیز تابع متغیر روش امتیازی و بر اساس ارزشیابی عوامل شغل و شاغل خواهد بود .

2-   یادآوری اصل ممنوعیت تصدی تعدد مشاغل که در اصل 141 ق اساسی پیش بینی گردیده بود از جمله نوآوری خلاقانه این قانون می باشد ( ماده 94 )

3-      اصل شفافیت در قانون جدید علی الاصول در پرداختها لحاظ شده است و بایستی در فیش حقوقی کارمند درج شود ( ماده 79)

4-      اقدام جسورانه این قانون حمایت قضایی کارمندان است که در هیچ یک از مقررات پیشین واقعا" وجود نداشت .

5-   ماده 87 و تبصره های آن به نوعی گامهای هرچند کوتاه در عدم تمرکز زدایی اداری را برداشته آنجا که به دستگاههای اجرایی اجازه داده است ساعات کار خود را با توجه به شرایط جغرافیایی و منطقه ای و...تنظیم نمایند .

معایب :

1-   بزرگترین عیب قانون مدیریت خ کشوری بر میگردد به عرصه عملی اجرای این قانون که پس از حدود دو سال روی زمین ماندن از ابتدای 88 اجرایی شد .

2-   عیب دیگر قانون ماده 8 در رابطه با اعمال حاکمیت دایره شمول این اصل را بسیار وسیع دیده است در حالیکه بایستی این عمل چون به ذات قدرت بر میگردد محدود به سیاستگذاری – قانونگذاری و نظارت باشد و لاغیر

3-      از معایب دیگر قانون خلط  مبحث کردن بعضی اصلاحات از جمله اخلاق با حقوق – پیمان نامه با قرارداد و .... می باشد .

4-   از معایب بزرگ این قانون تعداد آیین نامه اجرایی برای تحقق قانون است که بنا بر اظهارات مسئولین برای اجرای قانون حدود 60 آیین نامه لازم دارد و ممکن است در لابلای این آیین نامه ها موادی گنجانده شود که با هدف مقنن در قانون مدیریت همخوانی نداشته باشد .

                                                     پژوهشگر : حسین قمری

دانشجوی کارشناسی ارشد واحد علوم وتحقیقات کرمانشاه

(نو

نوشته شده توسط حسین قمری ( فارغ التحصیل ارشد حقوق ) در 23:45 |  لینک ثابت   •